A transação tributária, desde a edição da Lei nº 13.988/2020, consolidou-se como o principal instrumento de reorganização do passivo fiscal de empresas em crise, especialmente daquelas com elevado estoque de dívida tributária e baixa liquidez imediata. Mais do que uma inovação legislativa, tratou-se de uma mudança de mentalidade, substituindo a lógica punitiva e irrealista da cobrança integral por um modelo pragmático, orientado por capacidade de pagamento e recuperabilidade do crédito.

No ambiente de recuperação judicial, a mudança de entendimento jurisprudencial acerca da exigência de CND para a concessão da RJ após a edição da Lei nº 14.112/2020, contemporânea à Lei 13.988/2020, trouxe uma verdadeira avalanche de pedidos de transações tributárias. A lógica passou a ser a busca por uma solução para o passivo fiscal, também no ambiente recuperacional.

Dentro do cenário de crise das empresas, o uso do prejuízo fiscal e da base negativa da CSLL (PF/BCN) não foi um detalhe técnico, mas um elemento estruturante da lei de transação. Ele permitiu transformar um ativo fiscal de uso futuro e limitado em valor presente, viabilizando acordos que, de outro modo, não se sustentariam financeiramente. Ganhava o contribuinte, que reduzia pressão de caixa, e ganhava a União, que passava a arrecadar aquilo que, na prática, dificilmente seria recuperado por vias tradicionais.

O cenário, contudo, começa a se tensionar com o Acórdão nº 2.670/2025 do TCU, que passou a tratar o uso do PF/BCN como forma de renúncia de receita, submetendo-o às mesmas travas aplicáveis aos descontos concedidos na transação. Ainda que sob o discurso legítimo do controle fiscal, a consequência prática faz com que a transação individual perca eficiência exatamente nos casos em que ela é mais necessária: empresas com passivo elevado, baixa liquidez e dependência de instrumentos não financeiros para equalizar a dívida.

Procuradoria restringe uso do PF/BCN

A própria reação da PGFN evidencia o problema. Ao mesmo tempo em que discorda do enquadramento feito pelo TCU, a Procuradoria adota postura cautelosa, restringindo provisoriamente o uso do PF/BCN e alertando para o risco concreto de paralisia das transações e a migração em massa para a judicialização. Ou seja, fecha-se a porta da negociação administrativa sem que se ofereça alternativa funcional equivalente.

E nesse exato contexto surge — quase como movimento compensatório, mas perigosamente assimétrico — a recente virada jurisprudencial do STJ, que passou a admitir o pedido de falência formulado pela Fazenda Pública, desde que precedido de execução fiscal frustrada (REsp 2.196.073). Durante décadas, prevaleceu o entendimento de que o Fisco não possuía legitimidade ou interesse de agir para requerer a falência, posição que encontrou respaldo doutrinário e institucional, inclusive no Enunciado 56 da I Jornada de Direito Comercial.

A mudança não é, por si só, juridicamente absurda. Há situações em que a execução frustrada revela insolvência estrutural, esvaziamento patrimonial ou uso abusivo da personalidade jurídica. O problema não está na exceção, mas no ambiente sistêmico em que ela passa a operar.

Quando o Estado restringe o principal mecanismo negocial de regularização fiscal e, simultaneamente, amplia os instrumentos coercitivos mais gravosos, cria-se um sistema desequilibrado. A execução fiscal deixa de ser o último estágio da cobrança para se tornar um gatilho para a falência, enquanto a transação, que deveria funcionar como válvula de escape racional, perde atratividade e previsibilidade.

Lei do Devedor Contumaz

Em paralelo a essas alterações, surge a Lei Complementar nº 225/2026 (Lei do Devedor Contumaz/LDC), que aplica sanções e medidas impeditivas às empresas enquadradas como devedores contumazes. Dentre essas medidas, chama a atenção o impedimento de se requerer a recuperação judicial ou a convolação da recuperação judicial em falência.

Em termos práticos, empresas em dificuldade passam a operar sob constante ameaça de ruptura, com menos incentivos para buscar soluções consensuais e maior propensão a postergar decisões, judicializar discussões e deteriorar ainda mais sua situação econômico-financeira. Em conjunto a isso, a exigência de CND para a concessão de recuperação judicial impede também a reestruturação da dívida privada, inserindo a empresa em crise em um cenário de difícil soerguimento. Do ponto de vista da política pública, o resultado geral tende a ter menos arrecadação efetiva, mais litigiosidade e maior destruição de valor econômico.

Há, portanto, uma incoerência estrutural que precisa ser enfrentada. Não parece racional fortalecer o pedido de falência pelo credor fiscal, a exigência de CND para a concessão da recuperação judicial e ao mesmo tempo esvaziar a transação tributária, justamente o instrumento pensado para evitar o colapso empresarial e maximizar a recuperação possível do crédito público.

O desafio que se impõe não é escolher entre controle e negociação, nem entre arrecadação e preservação da empresa. O desafio é harmonizar o sistema, de modo que o controle externo aperfeiçoe a política pública sem amputá-la, e que o poder coercitivo do Estado permaneça como exceção, e não como substituto, da solução negociada.

Se o caminho escolhido for o da restrição negocial combinada com a ampliação da sanção extrema, o problema deixará de ser jurídico. Passará a ser, como quase sempre ocorre, econômico e sistêmico — e os custos serão pagos por todos.

 

Fonte: Conjur.